DEMOLAREA CONSTRUCȚIILOR EDIFICATE FĂRĂ AUTORIZAȚIE DE CONSTRUIRE– ESTE ACEASTA O CONSECINȚĂ OBLIGATORIE SAU NU?

Este cunoscut faptul că executarea lucrărilor de construcții se poate realiza, de regulă, doar pe baza unei autorizații de construire sau de desființare, emisă la cerere, în baza unei documentații tehnico-juridice. În acest sens sunt și dispozițiile art.1 din Legea nr.51/1991 care reglementează executarea lucrărilor de construcții. La art.2 pct.1 din această lege se arată faptul că ”Autorizaţia de construire constituie actul final de autoritate al administraţiei publice locale pe baza căruia este permisă executarea lucrărilor de construcţii corespunzător măsurilor prevăzute de lege referitoare la amplasarea, conceperea, realizarea, exploatarea şi postutilizarea construcţiilor.” În continuare, prin aceeași lege la art.11 se indică și excepțiile de la regulă, așadar situațiile detaliate în care nu este necesară emiterea unei autorizații de construire, acestea fiind de strictă interpretare.

În prezentul articol am ales să ne ocupăm de o situație des întâlnită, aceea a edificării unei construcții pentru care legea prevede obligativitatea emiterii unei autorizații de construire prealabile, dar pentru care proprietarul nu a solicitat un astfel de act. În exemplul nostru teoretic ar putea fi vorba despre ridicarea unei construcții cu destinația de casă de locuit într-o localitate urbană.  Care pot fi consecințele juridice pentru proprietarul care a încălcat dispozițiile legale?

Primul aspect de menționat este acela că art.3 din Legea nr.51/1991 prevede că este obligatorie emiterea și respectarea autorizaţiei de construire, precum şi a reglementărilor privind proiectarea şi executarea construcţiilor pentru ”lucrările de construire, reconstruire, consolidare, modificare, extindere, reabilitare, schimbare de destinaţie sau de reparare a construcţiilor de orice fel, precum şi a instalaţiilor aferente acestora, cu excepţia celor prevăzute la art. 11”. În continuare la art.26 din lege se arată faptul că este contravenție, dacă fapta nu se încadrează în tipicitatea unei infracțiuni, printre altele, realizarea de lucrări de execuție sau de desființare totală sau parțială fără autorizaţie a lucrărilor de prevăzute la art. 3, precum și nerespectarea prevederilor autorizației de construire sau a proiectului tehnic. Sancțiunea prevăzută de lege pentru realizarea lucrărilor de execuție sau desființare fără autorizație de construire, pentru cazul teoretic pe care îl analizăm este amenda contravențională de la 1000 lei la 100.000 lei. Contravenientul poate fi investitorul sau executantul, persoană fizică sau juridică, pentru persoanele juridice amenda fiind aplicată reprezentantului acesteia.

În situația noastră aplicarea sancțiunii contravenționale se face de către compartimentul de specialitate cu atribuții de control din cadrul autorității publice locale, adică Poliția Locală din cadrul Primăriei orașului sau comunei. În acest sens se întocmește un Proces verbal de stabilire și sancționare contravențională prin care se aplică amenda și se dispune oprirea lucrărilor, luarea măsurilor pentru încadrarea lucrărilor în prevederile autorizației de construire sau de desființare a lucrărilor executate fără autorizație de construire, într-un anumit termen stabilit prin procesul verbal, conform art.59 pct.1 din Legea nr.50/1991. În situația concretă a inexistenței unei autorizații de construire, în practică organul de control consideră că pentru a aplica corect legea, alături de sancțiunea amenzii este necesar să dispună direct măsura desființării lucrărilor executate fără autorizație de construire.

Art.59 pct.1 din lege însă, pare să vină în contradicție cu pct.2 al aceluiași articol în care se arată că ”decizia menținerii sau a desființării construcțiilor realizate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia se va lua de către autoritatea administrației publice competente, pe baza planurilor urbanistice și a reglementărilor aferente, avizate și aprobate în condițiile legii, sau după caz de instanță”. Totodată, în Normele metodologice de aplicare a legii nr.50/1991, aprobate prin Ordinul 839/2009 a Ministerului Dezvoltării Regionale și al Locuinței se arată că în vederea realizării celor prevăzute de la pct.1 autoritatea administrației publice care are competența să emită autorizația de construire ”are obligația de a analiza modul în care construcția corespunde reglementărilor din documentațiile de urbanism aprobate pentru zona de amplasament, urmând să dispună, după caz, menținerea sau desființarea construcțiilor realizate fără autorizație sau cu încălcarea prevederilor acesteia”.

Conform art.32 din Legea nr.50/1991 în situația în care contravenientul nu a dus la îndeplinire măsura de desființare a lucrărilor de construire stabilită prin procesul verbal contravențional, autoritatea administrației publice va sesiza instanța de judecată solicitând demolarea construcției ridicate ilegal. Așadar, pentru ca în final să se treacă la demolarea efectivă a construcției, ca sancțiune pentru nerespectarea celor stabilite prin procesul verbal de contravenție, este necesară pronunțarea unei hotărâri judecătorești care să dispună desființarea construcției, ca urmare a promovării de către autoritatea administrației publice locale a unei acțiuni în justiție.

Un alt aspect important este acela că aplicarea sancțiunilor contravenționale nu se poate face oricând ci este limitată ca timp, prin lege. Conform dispozițiilor art.31 din Legea nr.50/1991, dreptul organului de control de a constata contravenția și de a aplica amenda se prescrie în termen de 3 ani de la săvârșirea faptei.

Pe scurt, în cazul nostru, organul de control care va constata ridicarea unei construcții fără autorizație în termen de cel mult 3 ani de la efectuarea lucrărilor va încheia un proces verbal de sancționare contravențională, va amenda executantul sau investitorul și va dispune direct desființarea construcției – casă de locuit realizată fără a se fi solicitat și obținut în prealabil autorizația de construire, într-un termen de să spunem 365 de zile. Se ridică în mod firesc întrebarea dacă poate sau nu poate organul de control să dispună direct desființarea construcției, înainte ca o autoritate administrativă cu competență pentru emiterea autorizațiilor de construire să fi făcut o analiză concretă a modului în care respectiva construcție, așa cum este ea edificată, se încadrează sau nu de fapt în reglementările urbanistice?

Procesul verbal de sancționare contravențională se poate contesta și este indicat să se conteste prin plângere. Condițiile de formulare și soluționare a plângerii contravenționale sunt reglementate de Ordonanța de Guvern nr.2/2001 privind sancționarea contravențiilor. Termenul pentru depunerea plângerii contravenționale este de 15 zile de la înmânarea sau comunicarea procesului verbal de constatare și sancționare contravenientului în cauză, putându-se depune direct la registratura instanței competente, judecătoria, sau trimite prin poștă către instanță, data menționată de oficiului poștal pentru expediere fiind necesar să se încadreze în termenul de 15 zile menționat anterior.

Apreciem ca fiind o soluție justă cea pronunțată prin câteva hotărâri judecătorești ale Judecătoriei Cluj-Napoca, prin care s-a dispus înlocuiriea măsurii de desființare/demolare a construcției cu măsura intrării în legalitate într-un termen stabilit, de exemplu 365 de zile și doar în situația neintrării construcției în legalitate, aceasta să poată fi demolată. O astfel de soluție dă posibilitatea contravenientului să solicite eliberarea unei autorizații de construire, iar în situația în care construcția realizată corespunde documentațiilor de urbanism, aceasta să fie autorizată și post factum.

Principiul urmărit este acela al salvgardării construcțiilor, principiu care trebuie să primeze în anumite situații în care interesul public nu este vătămat. Aici s-ar putea încadra construcțiile care deși nu au fost ridicate pe baza unor autorizații de construire prealabile valabile, conform cerințelor legale, corespund în concret normelor urbanistice în vigoare, astfel încât apare nu doar inutilă, dar și injustă soluția unei demolări fără o analiză prealabilă concretă a situației construcției în cauză. Interpretarea dată legii prin soluțiile instanței din Cluj-Napoca este una în care primează spiritul legii în dezavantajul literei ei care este, după cum rezultă din analiza noastră, deficitară și contradictorie.

Mai mult, termenul stabilit pentru intrarea în legalitate a construcției poate fi unul de recomandare și nu un termen fix, ceea ce aduce mai multă flexibilitate în avantajul contravenientului. Așa cum se arată prin Decizia nr.10/28.07.2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție dată în interesul legii, referitoare la interpretarea și aplicarea art.28 din Legea nr.51/1990 ”...în ipoteza în care partea nu a demarat sau nu a finalizat în termenul acordat, procedura de intrare în legalitate, iar autoritatea nu a obținut o hotărâre de demolare a construcției, termenul stabilit în procesul verbal de stabilire a contravenției este unul de recomandare”.

Principiul salvgardării construcției, principiul prevalenței spiritului legii se leagă și de principiul umanismului care trebuie să guverneze orice decizie legată de drepturile omului. Dincolo de aspectele tehnico-urbanistice, de disciplina formulării de cereri în fața autorităților locale, în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului s-a conturat ideea că la analiza unei decizii de demolare a unei construcții trebuie să se analizeze și situația personală a celui sancționat cu demolarea, atunci când construcția are destinația de locuință a acestuia. Astfel, s-a stabilit că ar exista o încălcare a articolului 8 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, în cazul în care decizia de demolare a unei case cu destinația de locuință ar fi pusă în executare fără o revizuire adecvată a proporționalității acesteia în lumina circumstanțelor personale ale reclamanților. S-a apreciat astfel că trebuie să existe un echilibru între drepturile celor care sunt în situația de a își pierde locuința ca urmare a unei decizii de demolare și interesul public privind combaterea construcțiilor ilegale. S-a apreciat că proporționalitatea măsurii ar trebui să fie examinată în fiecare caz individual. S-a precizat că reclamanții nu au avut la dispoziție o procedură legală internă care să revizuiască proporționalitatea măsurii demolării casei în care locuiesc, în lumina circumstanțelor lor personale. S-a apreciat că există o încălcare a dispozițiilor Articolului 8 al C.E.D.O. în situația în care o măsură de demolare a casei în care reclamanții locuiesc ar fi pusă în aplicare fără o analiză a proporționalității acestei măsuri. (21 aprilie 2016 - cauza Ivanova și Cherkezov c. Bulgariei, cererea nr. 46577/15).

Articolul 8 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului stabilește cu titlu imperativ faptul că fiecare persoană are dreptul la respectarea vieții sale private și de familie, a domiciliului său și a corespondenței sale. 

Analiza unui caz teoretic, ipotetic în acest articol dar și regăsit deseori în practică aduce în prim plan faptul că legea, cu toate rigorile ei, este guvernată de principii fundamentale, iar practica judiciară prin interpretarea normelor și a principiilor fluidizează acest circuit în interesul respectării drepturilor fundamentale ale omului.